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政府宏观调控行为的合法性探讨

时间:[2017-03-16]  来源:

—以房地产市场宏观调控为例

 

俞金香

 

[摘要]尽管我国理论界对于政府宏观调控合法性的探讨不可谓不多,但在实践中,政府宏观调控的“不合法性”依然突出,影响了政府宏观调控的效果。文章在梳理宏观调控理论研究现状的基础上,试结合政府近年来房地产宏观调控的政策及其效果,对宏观调控合法性方面的问题进行思考和探讨。

【关键词】宏观调控;合法性;判断标准;法治化;房地产调控

[中图分类号]  F293.33   [文献标识码]  A  [文章编号]1004- 2768 (2016) 04- 0127- OS

 

作为国家调控经济最为重要手段的宏观调控,在经济活动日益社会化、全球化的今天,其职能和地位正在日益彰显。在实施宏观调控的过程中,政策的制定者和执行者由于思维角度上的原因,总是过于注重经济性和政策性方面的调整,忽视了法律的作用,使得政府在实施宏观调控的实际操作中,存在很多问题,其中比较突出的是政府宏观调控行为是依据什么样的标准进行了效力取舍的问题,也即,政府宏观调控行为的合法性如何判断?本文试结合当前我国房地产宏观调控政策对政府宏观调控行为的合法性问题进行思考和探讨。

    一、政府宏观调控合法性概述

    ()何谓“政府宏观调控行为” 政府宏观调控行为,是指政府为弥补市场缺陷,解决相关的不良影响,优化国民经济结构,保持经济总量平衡以及实现国民经济的持续、健康、协调发展所进行的调节和控制活动。在法学领域,宏观调控行为是宏观调控法的客体和对象。政府的宏观调控活动符合宏观调控法的法律规范时,其宏观调控行为就可以认为是合法的,反之则认为是不合法。

    无论是在经济学界还是法学界,宏观调控行为都是一个复杂的问题。本文要探讨其合法性,则首先面临的是宏观调控行为该如何定性以及定性为何的问题。宏观调控行为既有别于国家宏观调控行为,也有别于宏观非经济调控行为,这是在对宏观调控行为进行定性之前首先要注意的前提。作为政府对应于市场规制行为的一种排除市场障碍的方案之一,政府宏观调控行为的性质主要表现为市场性、行政性和宏观性。市场性,顾名a},义,是指政府宏观调控范围所及必与市场相关。换而言之,宏观调控范围所及必然是经济领域。政府职能多种,非仅限于经济职能,其包括文化职能、军事职能、政治职能等,则政府宏观调控体现的只能是经济职能而非其他。这是宏观调控行为有别于其它行政行为的主要特征之所在。我们也可以称为政府宏观调控行为的经济性特征。行政性,是指政府的宏观调控行为具有政府行政行为的相关特性。政府的行政行为的根本目的都是为了实现和维护公共利益,其均属于公权力的运用,而政府的宏观调控行为,无论其具体的行为方式如何,亦属于公权力的运用,同样必须以公共利益的维护为立足。经济法的社会本位性要求其二级部门法必须严守公共利益立场,虽常有个人利益之维护,但个人利益维护常常具有“主观为个人,客观为公共”之特点,此为政府公共服务角色之必然使之。行政性使得宏观调控行为明显有别于一般私主体之行为。宏观性则注重于政府宏观调控行为的空间范围,其关键词为“总”,其目标为“结构”或“量”,其范围为“国民经济”,其约束对象为“市场参与者”,其行为模式为“引导”或者“鼓励”。宏观性使得宏观调控行为有别于微观层面直面市场的市场规制行为,也增加了宏观调控行为的神秘性、遥远性和不易把控性,是它与市场行为或者经济管理行为的主要区别所在。

    ()如何理解“政府宏观调控行为的合法性”

         政府行为必须有法律约束已是共识,政府宏观调控行为也不例外。政府宏观调控行为的作用在市场经济体制下愈来愈凸显。我国从宪法层面对于宏观调控进行了明确,从单行法层面对宏观调控行为有大量规定。政府宏观调控行为的法律依据是存在的。故而,主流观点对于宏观调控行为的合法性便理解为,有法律依据的(明文立法规定的)便具有合法性,否则便不具有合法性。还有一种存在争议的观点是,宏观调控行为首先必须符合经济规律,如果宏观调控行为与经济规律相悖,则基本没有必要再去考虑其合法性。因此,此种观点认为,宏观调控行为的合法性有一个暗含的前提便是,经济上首先必须有效,其次,法律依据上的支撑。笔者认为,后者观点有其合理之处,但不足在于,法律尤其运行自足的规则,经济上的有效性与法律规则实属两个层面或者说两个体系上的对话,二者是否可以直接并行且共同作为行为合法性的标准尚存质疑,且经济有效性并非法言法语,不符合法律逻辑,此观点有失严谨。而第一种观点,法律性有余,但似乎过于单一,内涵简单,不足以说明宏观调控行为合法性究竟为何?笔者认为宏观调控行为的合法性,要兼顾两个方面,这两个方面首先必须是法律层面的,可以界定为表里皆为“合法”。“表”是指政府宏观调控行为必须符合形式上的法律规定;“里”是指宏观调控行为必须符合宏观调控的法律规范原则。“表里一致”意味着形式和实质的统一,则合法性完备。此处形式上的合法性并不等于法律上的合法性。

          二、政府宏观调控行为合法性的相关理论性问题

    ()政府宏观调控行为合法性的判断标准 宏观调控行为的合法性关乎宏观调控行为的有效性及法律认可,如何认定,值得探讨。结合上文基本概念理解,以及宏观调控行为是经济法中政府行为基本特质的内涵,本文将政府宏观调控行为合法性的判断标准确定为形式标准和实质标准两类,其中,前者是第一性的,后者是前者的补充。

    1.形式标准。形式标准是指政府的宏观调控行为在形式上是否符合法律规定的判断标准。是否存在相关的法律规定以及法律规定的内容是什么,便是这一标准的核心所在。虽然我国尚无专门的宏观调控基本法,但在涉及财政、央行、税收的相关经济法律规定中,不乏宏观调控行为法律依据的规定。例如,我国中央银行法赋予了央行制定、执行货币政策,对金融市场进行全方位宏观调控的权限,这一权限并有别于银监会进行金融市场规制的权力,则如果非央行其它政府部门制定了某种货币政策(包括银监会),该宏观调控行为就属于没有相关法律依据从形式上看,不具有合法性。同样的道理也适用于不具有税率调整权限的政府机构擅自开征某种税种并确定税率的行为。宏观调控行为合法性的形式标准要求属于行为的基本要求,其核心在于从法律依据的角度判断由于权限,进而从法律条文的内容判断行为的妥当性。对行为的合法性强调通过明文规定直接观察,不从法律原则等抽象性角度进行评价。

    2.实质标准。实质标准,是指以法律原则等抽象性、弹性规定出发,延伸判断宏观调控行为合法性有无。此标准范围包括法律价值、法律精神、法律理念、法律原则、法律宗旨、法律的本质等等内容,是对行为实质的考察。宏观调控行为首先是政府行为,是行政行为之一种,行政行为必须符合二性:合法性和合理性。仅有合法性而合理性缺失,行为的合法性值得质疑,仅有合理性而无合法性,合法性也非合法性。实质标准视域下,合法性为第一要素,合理性为补充要素,宏观调控行为的合法性判断亦应该追随此种理路。宏观调控行为是典型的经济领域行为,其合法性实质标准符合法律与实践契合的实用主义思路,是对单纯性合法的有益补充,此处的实质标准脱离不了经济法的社会利益本位观,脱离不了经济法社会、经济协调发展的宗旨观,脱离不了经济法以公为主公私兼顾的法域观,等等认识。政府宏观调控行为不仅要在形式上合法,在实质上也要合法。

    ()宏观调控的法治化需求

         在当前的社会形势下,宏观调控制度在各国均已形成了相对较为完善的法律体系,由过去仅仅面向市场经济领域的问题过渡到了保证国家和社会的稳定发展方面。宏观调控的实效性也得到了极大的加强。各国的整体趋势是逐渐加强宏观调控法治化的步伐,以制度促法治化,以合法化促宏观调控的有效化。虽然宏观调控法的软法性质使得“硬约束”效力的实现难度很大,但宏观调控主体行为的“硬约束”是可以实现的,抽象性的宏观调控行为也应该是具有可诉性的,尽管目前的司法体制尚不能够完全适应宏观调控行为可诉性的实现。缺乏法制保障的宏观调控行为难以取信于民众,难以使责、权、利、效同构实现,难以稳定持久,更加难以实现其预期目的和承担的使命。

    法律具有稳定性、可预测性和连续性,这些性质同样也是宏观调控所需要的。法律的稳定性可以使宏观调控在实施时避免因市场活动的快速变动而出现混乱,而法的可预测性和连续性则可以满足生产者和消费者的相关需求。因此,法律与宏观调控有着十分密切的联系。同时,在宏观调控的实际操作过程会涉及各方的利益,导致出现对于相关合法利益的侵犯,所以将宏观调控进行法律化是十分必要的,这样就能够明确责任,避免在社会主义法治建设过程中出现大量的侵权行为却缺乏相应的法律对其进行规范。

    三、政府宏观调控行为的合法性探讨—以房地产市场的宏观调控为例

    ()对近年房地产宏观调控政策的回顾

         我国从1998年的住房制度改革以来,就非常重视房市的宏观调控。房市的宏观调控力度经历了鼓励发展、相对紧缩、鼓励发展,到最后的严厉调控。大致可以划分为如下几个阶段:第一个阶段,房地产业发展阶段(1998-2002)。这一阶段实际上就是住房制度的改革。1998年我国开始试行住房制度改革,逐渐推进房地产市场市场化进程。为此,国务院强力推进扩张性政策,除了屡次三番下调存贷款利率(包括住房抵押贷款利率),增加购房货币供给,还进行了多项购房税费减免,等等,力促房地产业市场化进程。2000年,在房地产业发展仍然不景气的背景下,国务院批准房企以上市方式融资,拓宽其融资渠道,促进社会资本进入房市,加速了我国房地产投资、买卖及交易市场的繁荣,从而引领房地产市场走出低谷,并快速成为了我国国民经济的支柱产业之一。第二个阶段,国家连续调控阶(2003-2007)。在这一阶段中,房地产市场正式确定了其作为国民经济的支柱产业的地位。自2003年开始,中国政府为了保证房地产市场稳步发展而开始实施相应的宏观调控措施。在2003年,中国人民银行发布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》,从而强制关停了一大批不合格的房地产开发项目,通过市场过滤机制,以市场准入制度迫使不合格的房地产开发商从房市业退出。从2004年开始,实行住房用地源头管理的严控政策,所有国有土地使用权出让采用“招拍挂”方式进行,住房用地供给大幅度缩水。2006年,为了限制购房热潮,相继出台各种主体(包括外资)限制政策。所得税改革方面,初步试行二手房转让收入纳入征税范围的政策。2007年,加快房屋多样化供给政策体系建设,明确提出以廉租住房建设制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难。在这一阶段的调控中,同时也出现了地方政府的圈地热潮,房价亦加速上涨,故而国家开始介入以确保市场平稳的发展,房价的涨势开始放缓。第三个阶段,放松信贷鼓励发展阶段(2008-2009)。由于美国的次贷危机影响全球经济,所以我国的房地产市场也未能幸免遇难。彼时,一些促进房地产业发展的政策措施相继出台,商业性个人住房贷款利率被调整。2009年房价飞涨,上一阶段所取得的初步调控效果基本上前功尽弃,过渡放养造成房价的疯狂上涨,并很快达到一个峰值。第四个阶段,严厉限购加大调控阶段(2010至今)。国家开始严厉控制房地产市场,甚至从年度调控转变为季度调控。2010年年初和4月相继出台“国11条”和“新国十条”越来越要求更为严格的住房信贷政策。2011年年初,“新国八条”再次提高贷款购买第二套住房的家庭首付款比例,限制不足5年转手二手房交易;扩大执行“限购令”的城市范围、强化执行等等。

    ()对政府宏观调控行为的合法性探讨—以房地产市场的宏观调控为例

         我国房地产市场调控不力已是不争的事实,国家对房地产业的宏观调控是否具有合法性值得我们深思。结合近年来政府宏观调控政策的变化及效果,对政府宏观调控行为的合法性问题探讨如下:

    1.过度的行政干预替代合法性调控需要矫正。合法性调控意味着调控得师出有名,意味着调控必须有法律依据,意味着调控主体自身的合法性及调控手段的法律授权性,同时意味着调控法律责任的落实。近年来,我国对房地产市场的调控频率之高,力度之大,实乃前所未有。强烈的宏观调控对房地产市场的影响是十分巨大的。由于我国受计划经济模式和国有经济体制双重影响,国家及各级政府仍习惯于对经济活动进行直接干预。故而当前中国房地产市场面临的主要问题就是行政干预过度导致的市场关系扭曲。政府没有保持中立的调控地位,对于房地产企业面临的问题缺乏基于经济规律的深刻认知,也没有符合法律规则的良策,实际上是在不同的场合以不同的方式和手段打击了主体的发展积极性,并在事实上侵犯了市场主体的合法权利,虽然国家的宏观调控行为有着良好的出发点,但从实质上说却存在着不小的漏洞,并不能很好的达到预期的目标,反而影响到了市场的稳定发展,不符合市场发展的规律,无论从调控主体、调控内容还是从调控权的实施,乃至调控责任的承担等任何一个方面来看,实质上过度的行政调控替代了合法性调控,需要矫正。

    2.宏观调控合法性实质标准不符需要矫正。从房地产调控的政策发展历程可见,政府调控中其“经济人”因素凸显:首先,政府自身全力投入房地产市场获得暴利,土地财政成为各地政府争相追逐的目标,政府绩效的评价标准依然以经济GDP为首位;其次,政府、开发商、投资者和投机者等强势群体联合成为房价上涨的受益者,影响政府决策的独立性,更会出现强势受益者联合在相关制度安排方面侵蚀弱者利益的局面;再次,政府不符合法律不规则的介入调控,使得当前以至于今后很长一段时间内,我国宏观调控的难点将集中表现为调控地方政府的各种调控行为的合法性;最后,在政府调控中获得既得利益的利益集团将不断强化其既得利益,并向国家提出新的要求,导致政府宏观调控效果大打折扣。归根结底,是所谓宏观调控的经济性标准蒙蔽了双眼,唯实用主义至混淆了合法性的认知。经济调控被不恰当的置于首位,法治调控被不恰当的置于其后,调控次序颠倒需要矫正。

    3.宏观调控合法性形式标准不符需要矫正。从上文可以看出,我国出台的对于房地产市场的宏观调控政策中,基本上均以通知和意见而非法律法规形式下达,与宏观调控合法性形式标准明显不符。且从整体上看,多数调控政策明显存在滞后性,漏洞多,临时性特征十分明显,加之重复使用,调控效果必然难以达到预期目标。比如,忽视住房需求是人类的一项基本需求,政府大幅度提高二套房贷款首付及贷款利率并禁止三套房购买,反人性的调控手段必然存在极其巨大的不良后果和负面效应。又例如,住宅用地的招标拍卖行为引起的住房供求关系矛盾加剧问题。住房用地的公开招标拍卖大大降低了土地的出让进度,从而导致在短期内住房的供求关系失衡,逼迫市场不得不通过大幅度上涨房价来尽可能降低这种供求关系失衡的比例,这种恶性循环导致我国大多数城市的房价飞速上涨。因此,类似限制需求的宏观调控政策在长时间段中的效果几乎为零,宏观调控合法性形式标准不符需要矫正。

    四、结语

对于经济发展来说,市场经济的宏观调控“合法性”是其宏观调控政策的“价值”追求。然而,当前宏观调控运行现实是“市场经济宏观调控行为的‘非法性’,‘非法性’的宏观调控行为在某种程度上扮演着相当重要的角色,宏观调控的法治化则显得重要起来。因此,我们需要从法律视角对宏观调控进行思考和分析,将其相关的问题从法律角度进行解析,而不能仅仅局限于经济理论的框架。这是市场经济法治化的内在需求,也是在法律法规框架下规制当前市场活动的必然要求。

 

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