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预防性监管与救济性监管之间一兰州市自来水苯污染事件中的行政监管问题透析

时间:[2017-03-16]  来源:

 

郭武

 

摘要: 兰州市自来水苯污染事件发生以来,社会各界从多角度、多层次对其给予密切关注。此次事件折射出我国城市饮用水安全防范机制中存在的普遍性问题,即我国地方政府及其相关主管部门在环境行政,尤其是执法监管过程中普遍存在的‘·疲软’,和‘·无效率’,现象。为了更加有效地杜绝此类饮用水污染事件的发生,保障人民群众生产、生活饮用水基本安全,地方政府及其相关主管部门应在不断加强以预防为导向的执法监管的同时,也应注重救济导向的执法监管。

关键词: 兰州市自来水苯污染事件行政监管预防性监管策略救济性监管策略

 

 

一、         兰州市自来水苯污染事件折射出的环境行政监管问题

201441017时,兰州市唯一的白来水供水企业威立雅水务集团公司“偶尔’,检测到出厂水和白流沟苯含量严重超出国家标准。事后被确证为苯污染引发的饮用水安全事件。事件发生后,兰州市政府于111430分召开首次新闻发布会,证实此次白来水超标事件系中国石油天然气公司兰州石化分公司(下称兰石化)一条管道发生原油泄漏所致,随后采取了针对此次污染事件的应急措施。经多方共同努力,兰州市政府于14日解除了所有供水区域的应急措施,至此,兰州市所有城区开始恢复正常供水。兰州白来水苯污染事件发生后,我国社会各界从不同角度和层次热议事件所涉的法律问题,如白来水供水合同关系中威立雅水务集团公司的违约责任、白来水污染侵害关系中威立雅水务集团公司和兰石化的共同侵权责任等。除此之外,法律界人士还分析了地方政府及其相关主管部门在此次水污染事件中的监管责任问题,认为地方政府及其相关主管部门因在公布信息方面存在不及时而应当承担相应的法律责任。本文也将以兰州市白来水苯污染事件为例,重点讨论我国地方政府及其相关主管部门的环境行政监管问题。

        兰州市白来水苯污染事件折射出的环境行政监管问题绝非个案,而是我国地方政府及其相关主管部门在城市饮用水安全监管中普遍存在的问题。这些问题主要有,地方政府饮用水安全防范措施不到位;地方政府对饮用水供水企业的预防性监管不力;由地方政府负责实施的饮用水水质监测不到位;地方政府在饮用水安全事件发生后的信息公开不及时、不全面;地方政府在饮用水安全事件的处置和救济行为违法;等等。 上述问题从类型上又可大致分为城市饮用水安全在预防性监管策略中存在的问题和救济性监管策略中存在的问题。在兰州市白来水苯污染事件中,政府的预防性监管策略和救济性监管策略之不足可通过一些事件真相的“回放”而体现出来。事故专家组的调查显示,此次苯污染可追溯到兰石化1987年和2002年发生的两次爆炸事故。显然,在两次爆炸事故发生之后,兰州市政府并未就城市饮用水管网的布局进行调整,也未采取显著的预防性措施排除爆炸事故可能对饮用水水质造成的安全风险,以至于使历史性爆炸事故与饮用水苯污染事件之问建立了密切的关联性。另外,兰州市政府及其相关主管部门对威立雅水务集团公司供水行为的安全监管也有不足之处。这些“片段”反映出的问题即是我国城市饮用水预防性监管策略的不足。而此次苯污染事件发生后兰州市政府及其相关主管部门在环境信息公开、事件处置、事后追责、潜在受害者补偿等方面的不足与缺失则是我国城市饮用水安全救济性监管策略存在的普遍性问题。

    二、城市饮用水安全的预防性监管策略

        预防性监管策略立足于城市饮用水安全的预防性导向,重点在于突显地方政府采取的饮用水安全防范措施,以及地方政府对饮用水供水企业的事前预防性执法监管。预防性监管策略的基础是现代环境法所倡导的预防为主、综合治理原则和基于环境安全的风险防范原理。在现代社会发展的所

有领域,由于科学技术的渗入而使对可能产生的任何风险的防范和控制成为法律治理的重要目标之一。在城市饮用水供应中,不可预见的技术风险同样也应予合理防范和控制。

       具体来说,城市饮用水安全的预防性监管策略至少包含以下三个方面的内容:

       首先,地方政府应当在城市饮用水水源地选取和供水设施建设方面进行全面规划和合理布局。  城市饮用水水源地的选取和供水设施的建设涉及到工业与农业、生产与生活、经济发展与环境保护等方面的关系,应当在全面、科学制定城市建设规划和环境规划的基础上合理布局。另外,《中华人民共和国水法》、《中国人民共和国水污染防治法》以及相关环境标准就饮用水水源地保护和建设做出了专门规定,各地方政府应当在城市饮用水水源地选取、供水设施建设、执法监管等环节严格依照相关法律规定。兰州白来水苯污染事件的调查显示,城市唯一的饮用水水源地周围被大小不一的200多家化工厂包围,且经过多年后仍未依法对污染设施进行拆除,地方政府显然没有依照城市建设规划和环境规划,以及相关环境法律制度的要求进行执法监管。

        其次,地方政府相关主管部门应严格依照相关法律、法规和规章对城市饮用水安全进行执法监管。   地方政府相关主管部门具体负责城市饮用水安全的执法监管,应当严格按照《中华人民共和国

水法》、《中国人民共和国水污染防治法》等法律以及《生活饮用水水质标准》等相关环境标准制度进行城市饮用水水质监测、水源地保护等方面的执法监管,不断督促供水企业采取必要措施降低风险的发生。同时,在必要情形之下,地方政府相关主管部门也可以采取第三方检测、听证程序等公众参与的方式,确保城市饮用水供水安全。兰州白来水苯污染事件被公众知晓,源于威立雅水务集团公司“偶尔”监测,这一事实表明,地方政府及其相关主管部门对供水企业的执法监管极不到位。

        最后,地方政府及其相关主管部门应根据本辖区城市饮用水安全执法监管的具体情况,及时、全面、准确地公开可能引起城市饮用水安全风险的各种信息。及时、全面、准确地公开各种可能引起城市饮用水安全风险的信息一方面是地方政府及其相关主管部门的法定职责,体现了政府环境信息公开在城市饮用水安全监管领域的延仲,另一方面也是

贯彻风险预防原则、防范和控制城市饮用水安全风险的手段之一。因此,地方政府及其相关主管部门根据饮用水安全执法监管的具体情况而对相关信息的公开既是有效防止政府在现代社会管理中落入“塔西佗陷阱”,从而提高政府公信力的手段,同时也是确保公众环境知情权,不断推动社会公众白愿参与城市饮用水安全风险防范的有效途径。

    三、城市饮用水安全的救济性监管策略

        救济性监管策略的核心在于城市饮用水安全防范与控制的事后救济性和恢复性,旨在突出城市饮用水安全风险发生后应急措施的及时采用、受害者损失的合理补偿以及所有与事后救济相关的信息的及时、准确公开。救济性监管策略是传统法律救济原理在执法监管领域的具体化,因而与基于现代社会风险防范而产生的预防性监管策略迥然相异,但是,由于环境安全风险的特殊性和复杂性,使得城市饮用水安全等环境安全防范与控制的救济性监管策略显现出与传统法律救济不同的特征,如妨害的排除、损失数额的计算等。

       城市饮用水安全的救济性监管策略具体包括如下儿个方面的内容:

       第一,及时采取应急措施,避免损失范围扩大。

       城市饮用水供给直接关涉多数人的生产生活,一旦发生饮用水安全事故,影响范围和程度往往较大,如不采取及时、有效的措施,事件后果将非常严重。因此,城市饮用水安全事件发生后,地方政府应严格按照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发环境事件应急预案》等法律、行政法规的规定,及时采取相应的应急处置措施,防止事件造成的损失和潜在影响进一步蔓延和扩大。

       第二,对受害者的损失进行合理补偿。

       无论从城市饮用水供水合同违约的角度、或者从饮用水安全事件致害者侵权行为的角度、还是从行政执法监管不力的角度来看,对受害者的损失进行合理补偿是当地政府救济性监管的主要内容。根据不同的损害情形,地方政府对受害者损失的合理补偿大致可分为两种情形,其一是地方政府因对饮用水安全执法监管不到位而造成损失时对受害者的合理补偿;其二是地方政府作为饮用水安全监管者督促损失致害方,如供水企业、造成污染事故的排污企业等对受害者的损失进行合理补偿。    第三,及时、准确公开相关信息。有关城市饮用水安全的相关信息公开既是地方政府在预防性监管策略实施中应予遵循的基本规范和要求,同时也是地方政府在救济性监管策略实施中的基本要求。不同于预防性监管策略中以预防饮用水安全风险的发生为目的的信息公开,救济性监管策略实施中地方政府的信息公开旨在引导社会公众准确、全面认识饮用水安全事件的影响范围和程度,以及帮助救济各方在准确、及时掌握相关信息的基础上妥善处置饮用水安全事件、遏制事件造成的损失和影响进一步扩大。

       第四,确保社会公众通过诉讼救济权利的渠道畅通。

       随着法治社会进程的深入推进,社会公众通过法律诉讼程序救济白己被侵害的权利,已成为越来越普遍的行动。在城市饮用水安全事件造成社会公众人身和财产权益侵害时,直接遭受人身和财产损害的主体有权提起相关诉讼以救济白己的权利,同时,符合法律规定的社会组织也可以就社会公益的损害而提起公益诉讼以救济被侵害的公共利益。这既是环境民主原则的基本要求,也是检验公民环境权是否能够得以真正实现的指标。按照环境民主原则的要求和具体的法律规定,地方政府在实践中应当将白己依职权对受害者损失的补偿和社会公众通过诉讼救济权利进行严格区分,不能以行政处理已经做出或诉讼会影响饮用水供水企业的生存等理由介入诉讼、影响诉讼。

    四、城市饮用水安全的监管策略选择

        预防性监管策略和救济性监管策略是保障城市饮用水安全的两种模式选择,然而为了更好地发挥各白的功能,切实保障城市饮用水安全,本文认为,以现代环境法治推崇备至的预防性原则为基础的预防性监管策略应予适当祛魅和超越,以使救济性监管的传统功能在城市饮用水安全监管中继续得以有效发挥,不断形成预]h}监管策略与救济性监管策略的相互补充和功能共进。

    ()超越预防性监管策略

        预防性监管策略秉持现代环境法治的风险预防原则,旨在从源头上控制、降低饮用水安全风险。然而,预防性监管策略仍然存在白身难以克服的缺陷,影响着监管的效果。

        一方面,预防性监管策略的实施以巨大的不经济性为代价,往往引起制度资源和执法监管资源的极大浪费。预防性监管策略尽管有降低风险的功能,但其实施必然突出对所有可能发生的潜在风险的防范。因此,相对于处理确定性损失后果的救济性监管策略来说,预}h}监管策略需要巨大的经济成本。具体到个案来说,预防多种可能风险所支出的成本显然要远远高出救济已然发生的某一种特定损害所需的成本。巨大的经济成本为预防性监管策略的实施提出了某些限制性要求,即特定

地区的经济发展水平是否能够持续支持预防性监管策略的实施。据此,预防性监管策略的实施应突显发展性,针对特定地区经济发展水平的不同,预防性监管策略的实施范围和程度也应各有差异。

        另一方面,预防性监管策略的实施可能会引致新的风险。美国著名学者桑斯坦教授对预防性监管策略赖以立基的预防原则的合理性限度进行了批评性探讨,认为“预防原则的具体实施措施可能会带来新的风险”。桑斯坦教授的批判性论证源于这一认识一一现代社会发展中的风险具有广延性,而人类对这些风险的逐步认知又因人类理性“对事实性知识的永恒局限”而存在理性不及的尴尬,即风险的广延性与人类认识、把握风险的局限性、渐进性之问的矛盾是永恒的、无法消解的。因此,超越预防原则也注定是一种必然。同样,预防性监管策略的实施也必然包含着引起新风险的可能性。由此可知,预防性监管策略绝非极其有效、抑或万能的监管模式,地方政府在城市饮用水安全执法监管过程中应根据特定的饮用水安全情势适度确定预防性将策略适用的限度。

    ()还原救济性监管策略的应有机能

        以事后性为特征的救济性监管策略虽然在理论上没有防范风险的机能,以至于需要花费巨大的成本救济风险造成的损失,且难以根除损失产生的所有影响,但救济性监管策略仍不失其作为传统救济途径和监管模式的基本机能。

首先,救济性监管策略在应对饮用水安全事件中的效果更加显著。救济性监管策略旨在对饮用水安全事件造成的损害后果进行救济和恢复,如其中的饮用水安全事件应急处置机制、饮用水安全事件信息公开制度、损失补偿制度等,均是以损害的救济和恢复为目的的专门制度、机制设计,对于已然发生的饮用水安全事件的监管极为有效。  

 其次,救济性监管策略的实施具有确定性和针对性。预]h}监管策略立足于对饮用水安全风险的盖然性排除和防范,救济性监管策略则立足于对具体发生的饮用水安全事件进行救济性和恢复性监管。因此,救济性监管策略的实施有具体、直接的对象,因而救济性监管也具有更为鲜明的确定性和针对性,其监管效果相较于预防性监管策略也更为明显。    最后,救济性监管策略的实施体现现代环境民主的理念,有利于保障社会公众的知情权、参与

 权与诉讼权。不同于预防性监管策略,救济性监管策略中地方政府的主导能够帮助社会公众充分获知有关饮用水安全的信息,积极推动社会公众广泛参与饮用水安全风险控制,从而确保社会公众白主选择诉讼权利的行使以救济白己被侵害的权利。  

 综上,预防性监管策略与救济性监管策略均对城市饮用水安全保障发挥着重要功能,然而在具体的实践中如何在预防性监管策略与救济性监管策略之问做出优劣选择,以更加有效地确保社会公众的饮用水安全,却取决于特定的环境状况以及所在城市的社会、政治、经济环境。

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